环保攻坚战：现状、路径与机会（海通宏观姜超、于博、陈兴、宋潇）

环保攻坚战：现状、路径与机会

（海通宏观姜超、于博、陈兴、宋潇）

1.  从排污到治污势在必行   

1.1  破釜沉舟的污染防治

17年底的中央经济工作会议提出，今后3年要抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战，污染防治位列其中。受到中央如此重视，中国的污染问题到底有多严重？

全球来看，中国环境状况令人堪忧。以大气状况为例，15年我国PM2.5年平均浓度为58微克/立方米，而全球平均水平为44微克/立方米，欧盟和日本只有15微克/立方米，美国更是在10微克/立方米以下。对比PM10的年平均浓度，16年美国为51微克/立方米的水平，而中国74城平均值在81微克/立方米。单就颗粒物浓度而言，中国的PM2.5是美国的7倍，PM10是美国的1.6倍。而中国污染物排放量也远高于发达国家。12年中国氮氧化物排放量约为59万公吨（折合CO2当量），美国为29万公吨，中国约是美国排放量的2倍，更不用提同期的日本只有2.5万公吨左右。15年中国二氧化硫排放量约为1860万吨，而美国只有380万吨，中国约是美国排放量的5倍，即使在16年经历严格治理情况下，中国仍是美国的4倍有余。更可怕的是污染物排放量的增速。工业化进程的加深，不可避免的带来污染物排放量的上升。在大气污染方面，除了前面提到的二氧化硫排放外，我国烟尘排放量也从10年830万吨飙升至14年的1741万吨高点，四年间就已翻番。对大气污染严重的工业行业主要集中在电力、水泥和钢铁行业，15年电力、非金属矿物制品和黑色金属冶炼三个行业对二氧化硫污染的贡献率超过60%。在水污染方面，我国废水排放量也有迅猛增长，从01年的433亿吨升至15年的735亿吨，增长了70%，废水中氨氮排放量由10年前130万吨左右的均值水平冲高到11年后的250万吨左右，近来环保治理的加码才令其有所回落。对水体污染严重的工业行业集中在农产品加工、纺织、化工和造纸行业，15年上述四个行业对化学需氧量污染贡献率累计也已突破50%。在土壤污染方面，工业固体废物和危险废物产生量涨势同样惊人。全国工业固体废物产量已由03年的10亿吨左右升至16年的30.9亿吨，十几年间规模增长了两倍多，危险废物产生量由11年的3431万吨升至16年的5347万吨，五年间增长了55.8%。对土壤污染较重的工业行业集中在电力、钢铁、煤炭、有色和化工行业，15年上述五个行业工业固废产生量占比高达88%。1.2  环保政策力度逐步升级

十一五开启总量控制，十二五构建防治框架。国家层面的污染治理始于“十一五”，《“十一五”规划纲要》第一次把节能减排列为约束性目标。《节能减排综合性工作方案的通知》和《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》两个总领纲要相继出台，主要关注总量指标的控制。国务院在13年和15年先后印发了《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，并对《土壤污染防治行动计划》进行编制。15年修订后的《中华人民共和国环境保护法》开始实施，同年9月《大气污染防治法》也完成修订。15年环保政策力度再度升级。15年5月和9月国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，成为我国环保升级的标志时间点。随后中央陆续出台了40多项生态文明建设和环境保护具体改革方案，继环境保护法之后，水污染防治法、环境影响评价法、核安全法、环境保护税法等法律相继完成制修订。

17年环保政策进入执行阶段。16年7月中央环保督察工作启动，截至17年12月20日，已办结环境问题举报40706件，共立案处罚10806家，罚款54759万元；立案侦查335件，拘留424人。17年2月环保部发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，“2+26”城市的大气污染专项督查针对16各行业采取了污染治理工作，许多行业产能限产超过50%。环保税千呼万唤始出来。16年以来出台的环保相关政策主要以计划、意见、方案为主，其中最大的亮点是16年底人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护税法》。这是十八届三中全会提出“落实税收法定原则”改革任务以来制定的第一部税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”的单行税法。

环保税脱胎于排污费，实行的是“费改税”。作为一种行政性收费，排污费制度存在严重的执法刚性不足问题，存在地方政府干预等问题。早在06年两会期间，全国政协委员郑健龄就曾向两会提交提案，建议各地对排污企业征收的排污费统一改为环境税。07年国务院发布减排方案，提出开征环境税，随后财政部、环保部、税务部成立联合工作小组，环保税的推进工作也就此拉开帷幕。打赢蓝天保卫战，减少能源消耗和污染物排放。十二五期间，我国在《“十二五”节能减排综合性工作方案》规定的基础上超额的完成了节能减排任务，单位GDP能源消耗降低18.2%。而十三五节能减排指标在十二五的基础上又有了进一步的加深，例如四项主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放量要在2015年的基础上再下降10%-15%。

2.  当污染治理遭遇经济转型

污染治理是否有戏？历史总是惊人的相似，从排污到治污的转变，中国并非特例。历史上，美国、日本等发达国家都经历过“先污染后治理”，并且都发生在经济转型阶段。他们治理污染的过程经验值得我们借鉴。

2.1  美国经验：产业、能源结构双双调整

40年代到60年代，美国空气环境污染事件频发。二战结束后，美国大力发展制造业促进了经济的快速增长，但是随之而来的是环境污染情况的恶化。例如主要大气污染物二氧化硫、二氧化氮的排放量从1940年的不到2000万吨和700万吨上升到1970年3100万吨和2100万吨。当时曾出现过多诺拉市烟雾事件和洛杉矶光化学烟雾事件，其中1952年12月和1955年9月洛杉矶发生的雾霾均导致超过400人死亡。

美国空气污染主要来源于工业生活用煤和汽车尾气。当时美国的空气污染源分为两类，一类是因为家庭和工业用煤燃烧之后产生的有害气体排放，多诺拉烟雾事件就是工业排放物久聚不散导致的。另一类是交通工具使用石油化学燃料导致的碳氢化合物等污染物排放，在阳光直射下会产生化学反应从而合成有毒雾霾，这也是洛杉矶光化学烟雾事件的成因。大量污染事件促使公民环保意识觉醒，面对日益严峻的环境问题，污染最严重的各州和地方政府开始采取治理污染的措施，例如1947年加州颁布了加州的《空气污染控制法案》。而直到1955年，联邦政府颁布了第一部联邦空气污染治理法案，全国范围内的大气污染治理工作才正式拉开序幕。

1955年开始，联邦政府颁布的环保法案涉及领域从大气污染开始，逐步拓展到生态环境保护的多个方面。由于40-60年代美国环境污染最为严重的是空气问题，因此早期颁布的多项法案主要涉及大气污染，例如1963年的《清洁空气法》、1967 年的《空气质量法》。1969年联邦政府出台了《国家环境政策法》，标志着环境保护全面展开。随后，政府陆续出台了《联邦水污染控制法》《联邦灭虫剂、灭鼠剂法》、《海洋管理法》、《有毒物质运输法》等。除了逐步完善环保立法以外，美国还利用行政化和市场化手段多拳出击。具体来说，美国对二氧化碳、二氧化硫、固态废物等多项污染物排放征税。针对移动污染排放源，美国基于《机动车空气污染控制法》对机动车安装行驶诊断系统，严格控制出厂车辆的污染源排放标准。针对工业企业试行排污许可证制度，建立排污权交易制度，同时利用减税手段鼓励企业安装环保设备。经过全国层面的污染治理，美国环境问题得到明显改善。一方面，污染物排放出现明显下降。有毒雾霾主要成分二氧化硫排放量从70年代初的3116万吨持续下降到80年代初的2281万吨，累计下降幅度超过25%。其他空气污染物如颗粒物、一氧化碳排放量也均在1970年前后出现了明显的下降。另一方面，美国的能源结构也发生调整。污染物的排放主要与化石燃料的使用直接相关，在限制污染物排放的同时，美国也降低了对化石类传统能源的使用。具体来看，美国化石燃料能耗占比从60年代末的96%下降到2015年的82%，相对应的可再生能源和废弃物能耗占比则从70年代初的2.1%上升到目前的4.6%。

以大量使用传统燃料的发电行业为例。70年代以来石油、天然气和煤炭等传统能源的发电量占比持续下滑，累计下降幅度超过16%。尽管70年代的两次石油危机导致油价大涨，煤炭作为替代能源用于发电的占比出现了跳升，但是煤炭发电占比的长期趋势是下滑的，相比于80年代中旬的58%，2015年已经下降到35%。污染物排放下降和能源消耗变化的背后是美国整体产业结构的调整。40年代-60年代环境污染事件频发与工业高速发展密不可分，其中重工业的发展导致能源消耗的持续上升，而环保意识的薄弱导致相应的污染排放不达标。因此，在出台多项环保措施控制污染物排放的同时，美国也开启了产业结构的调整，旨在从根本上减少环境污染来源。

具体来说，产业结构调整表现为制造业的萎缩和现代服务业的兴起。70年代之前美国制造业和以金融、商业服务、教育、医疗、娱乐为代表的现代服务业占比均在25%-30%之间。但是1970年以后，美国的制造业占比出现持续下滑而现代服务业占比持续快速上升，16年后者占比已经超过50%。制造业内部结构也出现分化，表现为以钢铁为首的传统重工业退出和机械电子为首的高端制造业扩张。70年代环保政策的相继出台和两次石油危机的发生重创了传统重工业企业，钢铁行业的生产规模一度累计下滑70%。相比之下，尽管机械和电气设备在石油危机期间也出现了短期下滑，但随后均保持了长时间的生产扩张，特别是电子行业生产规模相比于70年代初增长了200多倍。

环保理念与石油危机叠加带来美国汽车行业内部变化。作为空气污染重要排放源的汽车产量并没有受到较大冲击，但是汽车产业内部出现分化，能耗更低的日本车受到追捧，同时污染物排放不达标的汽车企业成本加重。此外，环保政策的深入带动环保相关产业发展，美国环保监管趋严带动环保服务和环保设备行业的市场规模不断扩大。

2.2 日本经验：从“末端治理”到“循环经济”

日本在20世纪50年代末到70年代，伴随着工业化进程加快和经济高速增长，也发生过严重的污染问题。世界上公认的“八大公害事件”，日本一国就独占四件，可谓吃尽了环境污染的苦头，其中四日市哮喘主要和大气污染有关，而水俣病、痛痛病主要由水污染引起。日本的环境恶化主要来自工业特别是重化工业的污染物排放。以重要的污染物硫氧化物为例，1955年日本全国每平方公里只有6.6吨，1975年则达到45.6吨/平方公里，20年间增长到7倍的规模，大阪和神户沿海地区则更为严重，从55年的27.8吨/平方公里升至75年的188.2吨/平方公里。

硫化物污染重化工行业贡献居首。65-70年间，日本重化工业增长迅猛，钢铁、化工、发电、硅酸盐和造纸等行业均有1.8倍以上的产值增长，而“成也萧何，败也萧何”，这五大行业合计贡献了70年二氧化硫排放量的83%，也是环境污染的元凶。针对严峻的环境污染问题，日本的环境保护政策经历了从“末端治理”到“循环经济”的过程。在公害问题爆发初期，可以说日本并没有建立完善的环境治理体系，政府为积极应对，在颁布《公害对策基本法》之后，出台了一系列公害防治专项法，如1968年和1970年分别出台的《大气污染防止法》和《水质污染防治法》。

专项法中污染治理政策的主要特色分为总量控制、高标严惩和适时调整三个方面。总量控制在于不仅对工厂的废水废气排放进行浓度控制，还对地区设置允许排放的污染物总量限制；高标严惩在于地方污染物排放总量控制使地方的环保标准常高于国家标准，如《水污染防治法》中地方可以追加排水标准，并且立法提高了排污者的被处罚概率，如《大气污染防止法》规定了对违法排污行为可以不经劝告而直接处罚和无过失损害赔偿责任制度；适时调整在于针对新的污染形式和污染物对法律及时修订，《大气污染防止法》50年大修十多次，先后引进了对特定粉尘、有毒有害气体和挥发性有机物的限制，并针对汽车尾气日益成为主要污染源的问题，特地对机动车尾气排放控制专项立法。

但末端治理仍偏重线性思维，属于“头痛医头，脚痛医脚”。受能源危机和废弃物大幅增长的困扰，日本政府在90年代以来开始转变观念，先后修订与出台《废弃物处理法》、《关于资源有效利用的法律》和《推进循环性社会形成基本法》，大力发展循环经济，走出了环保治理的新模式。循环经济模式的核心在于“节约资源，变废为宝”，以企业为主体对资源进行减量化、再使用和再循环，抑制产品向废弃物转化，从而降低环境负荷。日本从末端治理到循环经济的污染治理措施取得了良好的效果。空气质量上，日本的二氧化硫年平均浓度由70年的0.034ppm降至04年的0.004ppm，下降了88%，受光化学烟雾影响人数由71-75年的年均3万人降至00-04年的年均不足1000人。水体质量上，日本全国水质质量达标率由74年的55%升至04年的85%，增长了54.5%。在资源节约利用的循环经济下，日本的能源和产业结构也有了相应调整。污染较重的化石能源占比不断下降，从73年83.5%的高点降至10年的64%，减少了20个百分点。资源节约循环利用下GDP能耗也有所下行，从90年的117石油当量/1000美元GDP降至10年的109石油当量/1000美元GDP，而值得一提的是，美国该指标同期是141石油当量/1000美元GDP。

与此同时，日本制造业比重不断下降，从66年的34.8%降至96年的26%左右，严格的污染排放标准使得重污染行业不得不谋求转移或技术升级，而环保行业却发展迅猛，生产总值从66年的3百亿日元左右升至96年的约1.6万亿日元。总结美国和日本治理污染的成功经验，共性如下：第一，重大公害事件普遍发生在工业化率接近顶峰时期；第二，公害事件爆发引发公民意识觉醒、政府惩治污染决心更加坚定，倒逼政策密集出台；第三，都经历了公害治理、环境保护、发展循环经济这三个阶段；第四，污染治理手段都经历了行政化（如制定污染排放标准）、法制化（征收环保税）、市场化（设立排污权交易制度）三个阶段；第五，污染治理有赖于经济结构调整，包括产业结构和能源结构的调整。

3.  环保长效机制如何构建？

中国的污染防治之路走向何方？冰冻三尺非一日之寒，当前的污染问题与工业化过程相伴而生，积弊已久，恢复绿水青山也绝非一朝一夕之功，亟需构建长效机制化解。根据去年底中央经济工作会议精神，产业结构、能源结构、运输结构的调整至关重要。

3.1  调整产业结构，淘汰落后产能

传统工业是污染的主要来源。我国大气污染的产生和工业特别是制造业的生产活动密不可分。从74城PM2.5月平均浓度和制造业生产PMI关系来看，两者显著正相关，且PMI生产略领先于PM2.5，16年以来，两者变化的同步性更为明显。17年下半年环保限产使得制造业生产PMI窄幅波动，两者相关性有所转弱。从构成看，火电、钢铁、水泥、有色和化工是造成大气污染的主要行业。这些行业约占工业废气排放的85%。化工、造纸、纺织、煤炭、农产品加工、钢铁和火电是造成水污染的主要行业，这些行业约占工业废水排放的63%。而造成土壤污染的固体废物上，钢铁、火电、煤炭、有色和化工行业一般工业固体废物产生量占比约为88%，集中了大部分的工业固体废物。化工、有色、水泥和造纸行业则产生了约67%的危险废物。从去产能到环保限产。环境恶化源于过去经济依靠工业投资驱动。过去中国经济主要以工业投资驱动，钢铁、水泥等行业是重要抓手，而高污染高耗能行业产品产量增速和经济增速几乎保持同步变化。这些行业同时也是产能过剩行业，因而治理污染和产能去化并行不悖。从过去5年各高污染、高耗能行业的固定资产投资增速看，均呈持续下滑态势。而采暖季环保限产的事实，不仅对产能形成约束，也令产量增速趋于下行。去产能改善工业供需，环保约束工业生产。工业整体的产能利用率从16年1季度的72.9%回升至17年2、3季度的76.8%，同期各工业行业产能利用率几乎全线回升。而随着采暖季环保限产政策的施行，高污染行业的工业品产量增速也都普遍下滑。3.2  调整能源结构，加大节能力度

高耗能行业同时也是高污染行业。16年工业能耗占全国一次能源消费的比重高达73.3%，其中七大高耗能行业占工业能耗的66.3%，而这些行业大多数存在严重的产能过剩和污染问题——大气污染主要来自电力、水泥和钢铁行业，水体污染主要来自农产品加工、纺织、化工和造纸行业，而土壤污染主要来自电力、钢铁、煤炭、有色和化工行业。因而降低污染排放与控制高耗能行业、降低总能耗并行不悖。从石化能源到清洁能源。目前中国能源消费结构仍以石化能源为主，2016年中国能源消费总量为43.6亿吨标准煤，其中石化能源占比高达86.7%。而根据《能源发展战略行动计划2014-2020》，优化能源结构将包括以下几个方面：

一是降低煤炭消费比重，到2020年，全国煤炭消费比重（16年为62%）降至62%以内。削减京津冀鲁、长三角和珠三角煤炭消费总量，控制重点用煤领域煤炭消费。

二是提高天然气消费比重，到2020年，天然气在一次能源消费中的比重（16年为6.4%）提高到10%，城镇居民基本用上天然气，天然气主干管道里程达到12万公里。

三是安全发展核电，到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦。

四是大力发展可再生能源，到2020年非化石能源占一次能源消费比重（16年为13.3%）达到15%，常规水电装机达到3.5亿千瓦，风电装机达到2亿千瓦，光伏装机达到1亿千瓦，地热能利用规模达到5000万吨标准煤。3.3  调整运输结构，提升排放标准

汽车是污染物总量的主要贡献者。目前我国已经连续8年成为世界机动车产销第一大国，机动车污染已成为我国空气污染的重要来源，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因，其排放的NOx和PM占比超过90%，HC和CO超过80%，16年全国机动车排放污染物初步核算为4472.5万吨。其中，一氧化碳3419.3万吨，碳氢化合物422.0万吨，氮氧化物577.8万吨，颗粒物53.4万吨。

按车型分类，货车排放的氮氧化物和颗粒物明显高于客车，其中重型货车是主要贡献者；而客车一氧化碳和碳氢化合物排放量则明显高于货车。按燃料分类，柴油车排放的氮氧化物接近汽车排放总量70%，颗粒物超90%；而汽油车一氧化碳和碳氢化合物排放量则较高，一氧化碳超过汽车排放总量80%，碳氢化合物超过70%。如何调整、优化运输结构？一是选择污染更小的铁路货运。中国货运量增速在2011年见顶回落，其中铁路货运量增速在12年首次出现负增长，15年铁路货运跌幅更是扩大至11.9%，16年以来铁路货运量增速回升，但仍未回到历史峰值。以铁路货运替代公路货运，既能有效改善铁路货运行业的供需关系，也有助于降低因公路货运带来的污染。二是提升排放标准，譬如从国四标准提高到国五标准。环保部在13年9月公布国五排放标准，18年1月起，全国机动车全面实施国五标准。与国四标准相比，国五标准大幅提高了氮氧化物、碳氢化合物和氮氧化物总和、颗粒物浓度的标准，并加入了颗粒物粒子数量和除甲烷以外的碳氢化合物的标准。从国四到国五，提升的目标更多是柴油车，比如颗粒物浓度排放标准提高了82%，这体现出政府对空气治理的决心。3.4  环保由费改税，构建长效机制

回顾美国和日本的污染治理经验，都经历了从设定污染排放标准到征收环保税的转变。16年底人大常委会通过《中华人民共和国环境保护税法》，其核心内容主要包括环保纳税主体、应税污染物及计税方式、税收减免政策、税款申报缴纳、环保税的征收与监管等五个部分。环保税的征收，对于构建我国建立环保长效机制意义重大：

一方面，以往排污费执法刚性不足，采取的多为行政处罚，容易受地方政府干预。改费为税，不仅具有更强的法律效力，增强了执法刚性，加大了处罚力度，环保税全部作为地方收入也调动了地方政府积极性。

另一方面，与排污费相比，环保税更强调企业主体责任，完全由企业自主申报，企业需要对自己的申报值负责。

构建三管齐下的环保长效机制。中国在治理污染过程中，既借鉴了美国和日本的经验，比如18年1月起环保税正式开征，全国机动车排放标准升级为国五标准等，与美国征收环保税、逐步提高污染排放标准如出一辙，而《能源发展战略行动计划》中制定的化石能源消费目标，与日本采用的总量控制也是异曲同工；也针对当下产能过剩的问题提出了去产能、环保限产等措施。未来随着排放许可证制度、排污权交易制度的相继推出，都将有助力环保长效机制的构建。

4.  破旧立新孕育机会

从美国、日本经验看，随着污染防治力度加码，兼具产能过剩、高耗能、高污染等特征的传统工业势必需要“瘦身健体”，其结果是制造业在整个经济中的比重见顶回落，污染物排放量随之下滑；而环保产业和受环保约束较小的新兴制造业和现代服务业则迅速崛起。当前中国防治污染的攻坚战，又将带来哪些机会？

4.1  环保产业加速上行

污染防治助推环保产业加速上行。污染防治带来的最直接的影响是环保行业需求的爆发。比如，在治理污染过程中，日本环保行业就实现了迅猛发展，其产值从66年的300亿日元飙升至96年的1.6万亿日元，年均增速高达14%。而随着过去两年环保政策力度不断升级、17年进入执行阶段，中国环保产业的需求也大幅扩张，表现为相关行业收入、利润的大幅增长。以废弃资源综合利用业为例，17年前11月其收入、利润增速高达17.6%、32.3%，远高于15、16年（增速均为个位数）。而随着环保长效机制的构建和完善，未来环保产业的需求有望持续扩张。4.2  集中度提升利好龙头

“小散乱污”承担了污染治理的成本。去产能、污染治理并非没有代价，大量产能、环保不达标的违法违规企业、“小散乱污”企业被迫倒闭关停。从制造业PMI看，小型企业PMI长期处于荣枯线下的收缩区间，相比之下，大型企业因资质达标、控制成本能力更强，制造业PMI始终处于扩张区间。而从工业企业经营数据看，虽然16年以来工业企业收入、利润增速持续走高，但亏损企业户数、亏损企业户均亏损额，都明显上升。重污染行业集中度相继提升。而大企业景气向好、小企业景气下降甚至被迫退出市场带来行业集中度的上升。以汽车、钢铁、水泥、煤炭为例，这四个行业都是典型的重污染行业，过去几年行业集中度相继回升。其中，市场化程度更高的汽车、水泥行业，集中度见底回升的时间更早。而行业集中度上升令龙头业绩显著高于行业平均水平。4.3  新老更替老树发新芽

重污染行业的机会还来自于“新旧更替”。以汽车为例，人口红利消退令汽车等耐用品消费增速放缓，中汽协口径下，17年乘用车销量同比仅增长2%。但受益于能源结构调整，过去几年间，新能源汽车产、销均保持较高增速，17年销量同比增速超过50%，远高于乘用车整体销量增速，而新能源车产销量占乘用车总产销量的比重也持续上升至4%。总结来看，污染防治意味着破旧立新，而结构调整将孕育以下三方面的机会：一是环保及新能源产业需求扩张带来的机会；二是产能过剩、高耗能、重污染的传统行业因供给收缩、供需改善以及集中度上升带来的机会；三是传统行业内部新旧动能切换带来的机会。