CIEFR成果|民族地区如何为自己争取更多财政教育经费——民族教育财政体制中的攀比效应分析

在民族教育领域，中央财政从建国初期就开始向西藏等部分少数民族地区直接提供补助。目前执行的民族地区转移支付政策，有助于提高民族地区的财政保障水平，但也会导致地方的教育经费更加依赖财政补贴。长期以来针对部分民族地区教育发展的优惠政策，可能会加剧地方对中央财政经费的攀比。本文通过全国政协涉及民族教育财政政策的提案数据，对地方政府争取中央财政经费支持及地区间、地区内的攀比行为特征进行了初步讨论。

我国的民族优惠政策指向包括两大方面，一是针对少数民族地区的优惠政策，二是针对少数民族群体的优惠政策。前者涉及民族地区经济社会发展等优惠政策，后者涉及少数民族群体在教育、就业、生育等方面的优惠政策。本文对民族优惠政策的讨论，主要是针对在人员性经费、转移支付、教育支出三个方面，中央财政是否给予了民族地区更大的优惠倾斜。

从现实来看，民族优惠政策在实施过程中会出现扩散，即中央财政给予特惠民族地区的转移支付和教育支出经费补助，随着时间的变迁，地理位置上相邻或行政区划上相似的非特惠民族地区乃至非民族地区，也在类似的财政经费方面获得了越来越高的补助。这会导致中央财政原本紧盯的特惠民族地区相对较高的补助效果，因为其他地区补助比例的上升而下降，中央财政为了延续之前的政策目标，会进一步提升原有的对特惠民族地区的补助水平，从而使得中央财政对民族地区的补助水平不断提升。这种现象的发生，可能是由于中央财政自身提高了所有民族地区经费的补助水平，也可能是因为地方政府利用各种诉求表达的机会进行攀比，本文将由于地方政府攀比带来的中央财政支出攀升的情况视为“攀比效应”。

本文使用的数据是1983-2012年30年间政协教育类提案数据。我们将通过分析民族教育提案在历年政协会议上的提案情况，对中央财政支出攀比效应进行分析。

提案数据库包括提案编号、年份、提案类别、提案人姓名、提案名、处理部门等信息。全国政协从1983年到2012年，历经六届全国政协会议，关于教育类的提案共有9015件，其中有关少数民族的提案共有655件。“有关少数民族”的选择标准是：一是有关自治区、自治州、自治县的提案；二是有关55个少数民族的提案；三是有关少数民族、边远民族地区、双语教育等较为典型的民族类特征的提案。

按照提出相关提案的政协委员工作单位所在省份[1]，本文区分出了涉及五大少数民族自治区的提案共307件，其中包括民族教育提案（提案中提及少数民族）和非民族教育提案（提案中笼统提到教育问题，未提及少数民族）。涉及五大少数民族自治区的提案数量分别为：广西39件，内蒙古31件，宁夏25件，西藏46件，新疆166件。

本文对全国政协提案和全国政协委员的研究，采用内容编码的方式。其中，少数民族教育提案所涉及的变量如表1所示。

表1 政协提案编码含义

提案时间、处理部门、是否送交财政部这三个变量是由全国政协提案委员会提供的资料中原有的。其他变量则是根据提案题目和内容用统一的标准进行编码完成。

此外，本文也对提案政协委员的民族身份进行了编码，以研究委员民族身份与其所提提案之间的关系。

为了便于对财政攀比行为进行分析，下文区分了特惠民族地区（指西藏和新疆两个民族自治区[2]）和非特惠民族地区。

[1]这样区分的原因是，一般来讲，政协委员所在省对其有比较强的影响力，由此可以看出政协委员所在的民族自治区在相关问题上的政策倾向。

本文以西藏和新疆为民族特惠地区，主要是考虑到这两个省份分别作为藏族和维吾尔族的聚居区，得到了较多的中央财政支持。比如，在中央针对边疆和民族地区的人员性补助经费—艰边津贴的补助系数上，西藏和新疆平均分别为80.60和62.82（其中，维吾尔族聚居的南疆地区为73.25），处于较高水平。再比如，南疆是全国最早实行免费高中教育的区域。

相比之下，新疆和西藏的提案，更少关注财政问题，也更少要求送达财政部处理，更多地要求本自治区政府处理。宁夏和广西的提案，更多关注财政问题，也更多要求送达财政部处理，更少要求本自治区政府处理。内蒙古的提案在“是否送交财政部”和“是否送交本省（自治区）”两个维度上，处于五大自治区的中间位置。统计结果表明，非特惠民族地区（如宁夏和广西），比特惠民族地区（西藏和新疆）更有动力申请中央财政支持。可能的原因是，中央已经通过各种扶持政策给了特惠地区相应的财政支持，而非特惠地区则利用一定的政治参与机制，去攀比特惠地区的优惠政策。

表2 五大自治区提案递交对象及相关财政诉求统计表

如表3所示，在提案是否针对“全国性问题”方面，五大自治区的差异并不算大，只有内蒙古、宁夏的占比较高。这说明来自自治区的政协委员更多地关心本自治区的教育问题。^[3]“是否为少数民族整体性问题”方面，内蒙古地区高达36%，宁夏和广西有27%和20%，新疆和西藏则极少关注少数民族整体性问题，分别只有9%和13%；^[4]在涉及某一个少数民族问题上，新疆、西藏和内蒙古地区关注某一个少数民族问题的比例相对更高，分别为16%、23%和28%，而宁夏只有6%，广西几乎没有任何提案特别针对本自治区的某一个少数民族。

表3 五大自治区提案诉求的地域及民族特性统计表

[3]针对本自治区的提案（不涉及“全国性问题”）示例如：“关于建议在新疆伊宁市恢复俄罗斯小学的意见的提案”；“关于请速恢复新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市第一师范学校的提案”；“请求固定补助西藏重点公办中小学‘三包经费’的建议案”。

[4]针对“少数民族整体性问题”的提案示例如：来自云南的某政协委员提出，“关于请求解决少数民族贫困地区的中小学危房改造问题的建议案”；来自宁夏的某政协委员提出，“关于请求国家增加对西部少数民族地区基层干部和贫困农民培训投入的建议案”；来自广西的某政协委员提出，“关于加强民族地区高中阶段教育优质教育资源建设的建议案”。

[5]逻辑上，“全国性问题（是）”的提案数和百分比，应该和“地方性问题（否）”一致，

“全国性问题（否）”的提案数和百分比，应该和“地方性问题（是）”一致，但由于部分提案即可归入“全国性问题（是）”，又可归入“地方性问题（是）”，如“关于在伊犁哈萨克自治州等西部民族地区实行免费义务教育的提案”，因此出现了实际统计数据上的不一致。

综上所述，非特惠民族地区更关注全国性问题（内蒙古、宁夏）、更关注少数民族整体性问题（内蒙古、宁夏、广西），更多直接向中央财政诉求支持；而特惠民族地区（西藏、新疆）更关注本自治区以及特定民族的问题，相对更少向中央财政诉求经费支持。这表明，针对中央给予特惠民族地区的优惠政策，非特惠地区一直积极争取将此类政策扩大到整个少数民族地区，从而使自己也能够得到相应的财政经费支持。

对比全国性问题的提案和地方性问题的提案，提出这两类提案的委员在民族身份方面的差异是非常明显的[6]。对于全国性问题提案，如图1所示，除汉族委员外，景颇族、苗族、布朗族、拉祜族均排在了前10位。也即，来自云南等非自治区的少数民族政协委员，对提出全国性问题提案的热情非常高。而在地方性问题提案中，如图2所示，除汉族外，排名靠前的大多数少数民族均来自五大自治区，而非民族自治区的少数民族则非常少。这表明，五大自治区的少数民族政协委员更热衷于提出涉及本民族或本自治区的提案，而在拥有多个少数民族、但并非自治区的省份，其少数民族委员提出了为数不少的提案，但却很少有针对自己本民族的提案，更多的是针对全国性问题的提案。

图1 全国政协民族教育提案人民族身份统计表（全国性问题）

[6]此处对提案人民族身份的统计，基于全部涉及民族性问题的提案，不包括涉及五大自治区的非民族性问题提案。

上述分析中呈现出的两种攀比行为均可能会导致中央财政针对部分民族地区的特惠政策逐步扩散化。首先，非特惠民族地区（包含民族自治区和非自治区）是涉及“全国性问题”或“少数民族整体性问题”提案的主要提出地区。尤其是来自非民族自治区的少数民族政协委员，如云南的景颇族等，对于全国性问题的提案热情尤为高涨，而更少地强调自己本民族或者本地区的“诉求”。非特惠民族地区为了获取更多的中央教育经费支持，积极呼吁出台普惠制的民族财政教育投入政策，这是非特惠民族地区攀比特惠民族地区的显著行动特征。

图2 全国政协民族教育提案人民族身份统计表（地方性问题）

上述分析表明，从五大自治区政协提案的对比来看，存在对财政教育经费的攀比效应。针对中央给予特惠民族地区的优惠政策，非特惠地区积极争取将此类政策扩大到整个少数民族地区，从而使自己也能够得到相应的财政经费支持；来自非民族自治区的少数民族代表也更倾向于提出要求普惠制民族教育财政的提案，以扩大优惠政策范围。那么，在单一的自治区内部，是否也存在这种要求扩大优惠政策范围的攀比效应呢？

事实上，在全国政协提案中，来自新疆北部的少数民族政协委员在提案中，反复表达了希望将中央给予南疆少数民族的特惠政策也适用于北疆的诉求，显示了自治区内部对财政教育经费进行攀比的迹象。接下来，以新疆维吾尔自治区为例，对地区内攀比效应进行分析。[7]

为了进一步分析地区内的攀比效应，我们以艰边津贴系数为例，将新疆内部分为特惠地区和非特惠地区。艰边津贴补助资金完全由中央财政负担，是针对边疆和民族地区的人员性补助经费制度。整体而言，新疆全区艰边津贴补贴系数均值为62.82%。但分地区来看，虽然同属新疆，南疆地区（维吾尔族聚居区）和北疆地区（哈萨克族聚居区）在补助系数上却有较大的差异，南疆（维吾尔族聚居区）的补贴系数为73.25%，北疆（哈萨克族聚居区）则只有60.52%，可以看出，中央在新疆的主要瞄准目标是“维吾尔族聚居区”。

那么，北疆和南疆地区在获得财政支持上的这种差异，是否会造成区域内对于财政经费的攀比效应？

表4显示的是五大自治区涉及具体某一民族的政协提案数量统计。可以看出，与其他四个自治区明显不同，新疆对包括维吾尔族在内的各民族的关注都比较多，除维吾尔族外，对柯尔克孜族、塔吉克族等少数民族均有关注。在所有涉及到具体某一民族的30个提案中，与俄罗斯族、哈萨克族、蒙古族和锡伯族等主要聚居于北疆的少数民族相关的提案占到1/3以上。而这些提案，比如“关于恢复俄罗斯学校的提案”（编号699，1987年），“关于在新疆伊犁州办俄罗斯中学案”（编号1501,1993年），“补救，发展新疆伊宁市俄罗斯学校的请求的提案”（编号3962，2004年），主要就是要求对优惠政策未覆盖的民族学生给予同等优惠政策。而西藏、内蒙古和宁夏三个自治区涉及具体民族的提案则以主体少数民族为主，广西没有涉及某一具体民族的提案。这在一定程度上说明，新疆内部存在北疆地区对南疆地区的攀比。

表4 五大自治区涉及具体民族提案情况统计表

[7]选取新疆作为分析地区内攀比效应的案例地区，除上文述及的选定新疆为特惠民族地区的考虑外，还考虑到新疆并非所有的县区市都是维吾尔族聚居区，还包括哈萨克族、回族等少数民族聚居区，不同地区在获得财政教育经费转移支付上仍存在较大差异，便于观察是否存在财政教育经费的攀比效应。

接下来要分析的是，哪类政协委员更热衷于为增加非特惠民族学生的财政教育经费进行诉求？表5显示的是五大自治区提案中提案人民族身份的统计。俄罗斯族、哈萨克族、满族、蒙古族、塔塔尔族、乌孜别克族和锡伯族等主要聚居北疆的少数民族代表在提案中非常活跃，所提提案占到新疆历年提案总数的近40%，而相比来说，西藏、内蒙古、宁夏和广西四个自治区主体少数民族之外的少数民族代表提案则非常少。这表明，在新疆，虽然北疆少数民族整体人数上与维吾尔族、汉族相比居于弱势，但是在通过政协平台发声上，则已经成为一支非常重要的力量，提案数量甚至远超主体少数民族维吾尔族代表所提的提案数量。而这些少数民族代表所提的提案，除少数几条外，都是要求增加对自己所属民族财政支持或将某一优惠政策的受益范围在新疆范围内进行扩大的提案，这也反映了北疆少数民族代表对既有优惠政策的攀比迹象。

表5 五大自治区提案人民族身份统计表

上文的分析表明，在民族财政教育经费上存在着地区间和地区内的攀比效应。那么，攀比效应是在不同类型的财政教育经费上都存在吗？本部分将对财政教育经费类型与攀比行为的关系问题进行分析。

首先将教育经费区分为人员性经费、保障性经费和专项经费，并根据这个划分方法对提案进行分类，进而尝试分析上述问题。这里，人员性经费主要是指涉及扩大人员编制和提高工资待遇的经费诉求，而类似农村教师流转房建设的经费诉求则归入专项经费之中。尽管后者也是教师待遇的重要组成部分，但在经费管理体制上却显著有别于教师工资的发放。保障性经费指的是除人员工资以外的确保日常运转所需的各种经费，如公用经费、减免学杂费补助、减免教科书费补助、学生助学金、营养餐补助等等。

图3是有关人员性经费诉求的提案的变化趋势图。从中可以看出，此类提案只在个别年份中出现，总体数量较少，但在教师绩效工资体制建立之后有上升的趋势。也就是说，相关提案较少以扩大财政供养人口、提高人员工资待遇为核心诉求，相应的攀比效应也不太明显。这与本文第三部分对南疆和北疆人员性经费攀比效应的分析是一致的。

图3 涉及人员性经费诉求的民族教育提案

图4是涉及保障性经费诉求的提案的变化趋势图。如图所示，从上世纪90年代中期开始，该类提案数量逐渐增加，尤其是在2005年之后，该类提案的数量持续保持在较高水平上。这意味着，以各种形式的免费教育（如减免学杂费、教科书费）为主要诉求的民族教育财政提案在中央政府开始进行农村税费体制改革试点之前就已经涌现，而在非少数民族地区开始施行农村免费义务教育之后变得更加热烈，免费教育诉求从义务教育阶段向各级各类教育扩散（包括高等教育）。

图4 涉及保障性经费诉求的民族教育提案

如图5所示，专项经费是政协提案中有关财政教育经费诉求的最主要类型，这个现象在上世纪八十年代初期就已经出现。自九十年代末期以来，专项经费提案进入了一个稳定的增长时期，而在2006年之后，达到了一个较高的水平。

图5 涉及专项资金诉求的民族教育提案

以上分析表明，在不同类型的财政教育经费诉求中，攀比效应的表现不尽相同。当保障性经费提案和专项经费提案呈现出明显的增长趋势之时，人员性经费提案的实际数量尚处于较低水平。

本文利用全国政协提案数据，对民族地区财政教育经费的攀比效应进行了分析，发现民族地区之间以及民族地区内部，都存在对中央财政教育经费的攀比行为，并且这种攀比在不同类型的财政教育经费上表现不同。

第一，在五大民族自治区之间，存在对财政教育经费的攀比。获得中央财政教育经费支持的非特惠民族地区（广西、宁夏），有攀比获得更多财政支持的特惠民族地区（西藏、新疆）的倾向。这主要表现在两个方面：一是在自治区政协委员所关注的主题上，非特惠民族地区更关注全国性问题（内蒙古、宁夏）、更关注少数民族整体性问题（内蒙古、宁夏、广西），更多直接向中央财政诉求支持；而特惠民族地区（西藏、新疆）更关注本自治区以及特定民族的问题，相对更少向中央财政诉求经费支持。二是在政协代表的民族身份上，非特惠民族地区少数民族代表为了获取更多的中央财政教育经费支持，在呼吁出台普惠制的民族财政教育经费投入政策上更为积极。

第二，在单一民族自治区内部，也存在对优惠政策的攀比行为。在全国政协提案中，北疆聚居的少数民族代表已经成为一支重要的发声力量，提案积极性和数量甚至超过维吾尔族代表，并且这些代表所提的提案大多要求财政增加对自己所属民族的财政支持或将某一优惠政策的受益范围在新疆范围内进行扩大，体现了对既定优惠政策的攀比。

第三，对财政教育经费的攀比行为在不同类型的经费上表现不同。对保障性经费的诉求攀比效应表现明显，以各种形式要求免费的民族教育财政提案攀升，免费教育诉求从义务教育阶段向各级各类教育扩散（包括高等教育）；对专项经费的诉求同样显示出很强的攀比效应，90年代末期以来关于专项经费的提案诉求在不断增加，2006年之后也一直呈现波动上升的趋势；但在对人员性经费的诉求上，攀比效应的表现并不突出，有关人员性经费的提案绝对数量很少，多数年份并无相关提案，个别年份最多也仅两条相关提案。