棚改货币化安置会成为“潘多拉魔盒”吗？

摄影：邓攀

在不可预见的未来，棚改的货币化安置手段何去何从？

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文 | 《中国企业家》记者 李艳艳

编辑 | 王芳洁

春节后才分管地产的倪虹，担任住房城乡建设部党组成员、副部长至今已满三年。7月12日下午，在住建部组织召开的工作会议上，他提出“应该带着感情做棚改”。这源自一部名为《安居》的现实题材片，他看后十分感动。前些天，他去黑龙江，看到老楼坍塌的区域，觉得当地状况很难，“还是要搞棚改，但是要精准。”他还致谢财政部和发改委，在这10年来投了一万亿到棚改，“真是投钱了。”

倪虹提到，5月19日，住建部出台进一步做好调控的通知，具体内容包括调供给、编制市场规划、控制资金流入房地产炒房等，希望能稳地价稳房价，保证市场平稳发展。他说，目前大家对棚改有些偏激议论。“大家得守规矩，市场不能是乱的，不然好政策会被念歪。”

值得注意的是，住建部提出，对商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，仍主要采取货币化安置的2018年新开工棚改项目，开发银行、农业发展银行棚改专项贷款不予支持。

如此看来，国家发钱让老百姓买房，这样的好日子似乎要到头了。前不久，市场传出国开行“收回棚改项目地方行贷款审批权”的消息，随即引起全国楼市的连锁反应。其中，尤以三四线城市震动最为剧烈，并引发地产概念股的整体震荡。虽然棚改货币化收紧的消息，后来得到国开行辟谣，但多家证券机构表示，当前政策对于推进货币化安置的意愿下降，棚改对于地产的拉动作用趋势放缓。

过去4年间，棚改货币化安置堪称地产销售的“幕后功臣”。货币化安置可以直接拉动当地商品房销售，带动去库存，棚改拆迁后形成的刚需购房群体进到商品房市场，也会刺激房价上涨，开发商进一步补库存，间接拉动地产投资。不过，随着三四线库存去化压力的减小，这种政策性红利正在淡化，诸如拉高房价、引起地方债务危机的争议却越来越多。

炙手可热的棚改货币化安置，恰如潘多拉开启又关上的盒子，这里面装满了政策部门及老百姓关于美好生活的希望，也储存着利益相关者的贪念与市场的疯狂。在不可预见的未来，这股力量还将会带来什么？

打开“魔盒”

当天的工作会议上，除了倪虹，住房保障司司长曹金彪，住建部新闻发言人秦海翔，发展改革委投资司处长谭成文，财政部综合司处长高峰均到场参会。住建部表示，今年1月至6月，全国棚户区改造已开工363万套，占今年目标任务的62.5%。下一步，住建部将在加大棚改配套基础设施建设力度的同时，依法依规控制棚改成本，严禁违规支出。

根据网易房产报道，住建部明确提出三点要求。其一，因地制宜推进棚改货币化安置，商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；其二，商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。其三，进一步合理界定和把握棚改的范围和标准，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子。

棚改，全称棚户区改造。“棚户区”一般指城市中结构简陋，抗灾性差即抗震、防火、防洪性差，居住拥挤，功能差、居住环境差、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差的房屋集中的地方。棚改的安置方式主要有两种：货币化安置和实物化安置。实物化安置就是政府给被拆了房子的住户置换房子，货币化安置则是政府给需要安置的住户发放资金让其自己购房。货币化资金安置的主要提供方是国家开发银行、农业发展银行以及部分商业银行。

2005年，辽宁省率先启动矿区和老工业区棚户区改造计划，标志着我国棚户区改造工程的启动。截至2014年的十年间，国家一共改造了2000万户，约每年改造150万户到200万户。不过，彼时的“棚改”更多与民生工程挂钩，跟商业性质的房地产行业没有多少关联。

国内具有规划性质的棚改历程要从2014年开始，体现在当年的人大政府工作报告中，并提出到2020年基本完成城市棚户区改造的任务。其中，2014年至2017年的规划棚改目标分别为470万套、580万套及600万套。《2018年人大政府工作报告》内容显示，（五年来）棚户区住房改造2600多万套，农村危房改造1700多万户，上亿人迁新居。同时，启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套。

值得关注的是，2014年，国务院提出加大改造建设力度、创新融资体制机制和加强组织领导等三项要求。其中影响最大、对房地产影响最为深远的，是“创新融资体制”的PSL融资。

将实物安置转为货币安置后，棚改井喷的“潘多拉魔盒”由此打开。棚改货币化安置的实质是将大量棚户区住房拆掉，然后通过央行提供贷款，经由国开行、地方政府将资金提供给棚户区居民，让其购买当地商品房，从而在短期形成巨大的购房需求。因而，PSL的投放情况将在很大程度上决定棚改政策力度。

创设PSL之后，央行开始投放巨量货币，且在贷款利率及年限上非常宽松。在2014年、2015年和2016年，央行新增PSL分别为3831亿元、6981亿元、9714亿元，复合增长59%。截至2017年1月，PSL总额达2.11万亿，同比增长73%。根据华创证券统计，PSL利率曾从2014年的4.5%，降至2015年11月的2.75%。此外，国开行和农发行棚改专项贷款的利率水平基本维持在4.14%-4.99%，平均低于基准利率14.9%，且贷款期限在20-25年不等。

相较实物补偿，货币化补偿具有多重优势。某国内地产行业调研机构分析称，“PSL一个杠杆达到了楼市去库存、拉动当地GDP、化解地方债务风险、推动民生工程四个目的。”该机构认为，从政府的角度看，货币补偿能够缩短安置周期、节省过渡安置费用。从宏观调控角度看，货币补偿具有消化社会存量住房，帮助房地产市场库存出清的作用。

事实上，棚改货币化安置堪称去年地产销售的“幕后功臣”。2017年，由棚户区改造货币化安置带动的商品房住宅需求为31059万平方米，占商品房销售面积比例18.33%，占三四线城市商品房销售面积比例28.50%。

三四线城市的“得与失”

说到去库存，近几年三四线城市的楼市主题皆与此相关。2014年以来，我国房地产调控政策以“去库存”为主题。受益于中央近两年大力推行去库存及棚改PSL，积压多年的房源得以快速释放，并流入市场。2016年春，时任住建部部长陈政高首次公布了2016年全国棚改货币化安置带动当年住宅销售面积2.5亿平米，占比全国住宅销售面积的18%。对三四线城市而言，这一比重更大。

湖南省岳阳市作为中部三四线城市典型，2016-2017年货币化安置比例为74%、98%，估算带动住宅销售量占全市36%和53%（住宅总销售面积分别为477万平米和524万平米）。在去化周期上，岳阳中心城区库存面积去化月数，自2015 年初的18个月，下降至2015年末的14个月，之后下降至2016年末的11个月。2017年2月末，这一数字降至10个月。

值得注意的是，地价、房价的上涨，与库存的下降亦步亦趋。公开资料显示，2016年岳阳中心城区地价上涨了21.9%，住宅销售均价上涨15.4%。不仅中部，经济实力与人口流量相对占据优势的东部三四线城市，在受到去库存压力与棚改货币化的“能量”刺激后，去化迅速，房价步入高位。

受制于人口增速缓慢及产业外迁，江苏常州曾被外界称为“鬼城”，其房地产市场一度库存高企。根据中信证券数据，常州市区（不含金坛、溧阳）商品住房累计可售面积最高峰为2014年8月的824万平米，去化周期为21.4个月。当地政府采取多种手段解决库存问题。除了限制供给之外，还采取少建甚至停止兴建实物保障性住房、回购一些房屋的办法控制供给。

为控制房价的相对稳定，常州市政府在政策上颇有创新。利用租赁社会存量房来提供公租房、棚改中使用“房票制度”，部分避免了三四线城市常见的保障性住房供应过分冲击商品房市场的现象。

综合统计发现，2016年以来全国部分地区出台的“去库存”政策，大都与棚改相关。比如，2016年3月，针对保障房供应相对饱和、商品房库存高企的实际情况，云南省今年起将不再新建公租房，并加大棚户区改造的货币化安置力度，打通保障性住房消化商品房的通道。同期，新疆省规定，提高保障房与商品房转换比例，提高棚户区改造货币化安置比重。2016年4月，湖北省要求，各地棚改货币化安置比例将不低于50%。

三四线快速去库存的节奏带来了本地房企的大洗牌。更多一线开发商进入当地市场，他们丰富的开发与运作楼盘的经验有助于当地房地产市场的回暖。根据申万宏源统计，以西南样本三线城市为例，2015年当地前十大地产开发商中一线房企仅占一席之地，而2016年一线房企上榜3家，市占率从2.3%迅速上升至 12.7%，本地房企从近三百家规模减少至两位数。

值得警惕的是，随着全国龙头房企入驻，行业市场化进程将进一步推进。上述机构证券分析师王胜称，土地财政将转变为高价卖地，进而推动当地房价上涨，利好三四线龙头开发商。“以前三四线城市的地产开发在商业运作模式上不太成熟，土地开发以协议转让为主，而非招拍挂形式，这种土地财政以多卖地为主，而非拉高地价。”

利益关联方的争议时刻

与楼市调控冲击一二线城市地产销量不同，棚改货币化安置政策的加码对三四线城市地产销量形成支撑。然而，伴随着去库存压力的减小，棚改货币化政策在收效同时，也面临着诸多争议。

“棚改就是人为制造刚需，国开行出资，地产商开发获利，拆迁户拿钱形成一大批中产阶级，同时一大批拆迁收入又进入房产。国开行发行的资金被房产楼市锁住而不必担心通货膨胀，拉动GDP增加税收地方获利，各商业银行房贷量增加获利，房价升高炒房客获利，可谓多赢。”接触到近期“棚改货币化收紧”的消息后，某地产领域资深研究人士稍显愤懑。“只有刚需的压力增大，实实在在当了回被割的韭菜。”

某不愿具名的一线土地市场分析师称，当三四线所积压房子去化后，地方政府除去土地财政，也会有相当数额的土地增值税等税费收入。根据增值税计算法则，“销售收入减去抵扣费用（抵扣费用包括：土地款+建安成本+销管费用+财务费用等），算出增值额和增值比例，再按照梯度来计算土增税。“楼市火热，土地出让数量和价格提高了，相关赋税肯定水涨船高。”

藉由棚改货币化安置对快速去库存的有利影响，利益相关方得到的土地红利引人关注。易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，从土地增值税的角度看，税费和地价的关系，某种程度上体现出地价上涨和土地财政的关系，相关收益增加符合预期。

多位从事地产前期拿地工作的TOP20开发商人士对记者表示，“棚改的目的在于加快城镇化建设，并非想抬高房价。”前几年（地方政府）有很大的库存压力，房子难卖，价格就低。这几年去库存比较厉害，炒房的进来了，价格上去了。“棚改货币化起到了推波助澜的作用。”至于政府部门收取的“税费收入”，“相比于庞大的棚改贷款支出和巨量的土地财政，这点钱不算什么。”

棚改货币化收紧的事情，得到了国开行辟谣。但多家证券机构表示，当前政策对于推进货币化安置的意愿下降，棚改对于地产的拉动作用趋势放缓。海通证券分析师姜超称，三四线城市地产库存去化周期已降至多年新低，进一步去库存必要性已降低。而地产销售高增带动三四线房价涨幅持续扩大，有带来新泡沫的风险。

“地方债规模有没有扩大，会不会形成不可控的债务危机？在过去一段时间的去库存运动中，新的库存又形成了，但房价却今非昔比，楼市形成堰塞湖，怎么疏解？”克而瑞机构高级分析师崔秀程认为，目前应该关注到棚改货币化背后的潜在危机。此外，棚改降温对于地方政府的土地出让收入可能会有负面影响，从而间接影响城投平台潜在的收入或者现金流入。

“城市的成功，最关键是城市产业做实，经济保持一定的发展增速。常州尽管出现了楼市的调整，但始终都是一个充满活力的城市。”中信证券某不愿具名的分析师表示，从地产政策来看，最关键的是，“（当地政府）要容忍减少供应土地”。“由于经济健康，一个财税收入400多亿的城市仍有足够的能力在短期拒绝土地市场的诱惑。”

“没有经济基础，泡沫终将是泡沫。”崔秀程表示，“接下来货币应该偏宽松，但是定向给棚改的资金变少后，原本宽松的货币还会流入到房地产中，但绝不会是发展能力不足的三四线城市，应该是一二线城市。”

目前，常州城镇化率已达到70%，人均住房面积大幅超过全国平均水平。即使今天去库存较为成功，长期维持600多万平米的商品住宅成交仍然困难，此外，商业地产风险依然不容忽视。“从常州的案例可以清楚发现，去库存不是为了重新拉动房地产开发投资，而是消化历史风险。在去库存取得一些成功的前提之下，下一步重要的是培育新的经济增长点。”上述分析师称。

值班编辑：高欢欢

审校：张弘