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陆铭:中西部做的这件事,让人倒吸一口凉气

作者:正和岛 来源:正和岛 公众号
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04-08

作 者:陆铭 上海交通大学特聘教授、博士生导师

来 源:功夫财经(ID:kongfuf)


近年来中国的地方政府积累了大量债务。


根据之前的数据,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿,负有担保责任的债务约2.7万亿,可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿;并且增长速度很快,2008年及以前举借的地方政府性债务不到3.2万亿,到2010年底已增至10.7万亿,2013年中扩大至17.9万亿。这个官方正式公布的数据到2013年基本就截止了。


而理解中国地方债务问题,要细化到至少省这一个层面,就是地方政府债务占GDP的比重。

图一:中国地方负债率

从2017年中国省一级的债务/GDP的比率来看,越发达的地方负债率越低,债务率达到20%左右也相对较为安全,基本不用担心该地区的债务问题。但是欠发达地区问题比较严重,根据图一所示,红色越深,负债率越高。


从图示可知,负债率比较严重的是我国西部的经济增长明星,这出现了一个悖论,在经济增长最快的地方反而负债率最高。


这件事情怎么发生的?请大家注意一个信息,据统计,中国68%的地方政府的债务用于市政建设,而市政建设之中有一大块是新城建设。


我们这几年做了一个数据搜集,把截止到2014年,全国范围内凡是能找到的各个地方的新城规划都搜集了。为什么是到2014年?因为最近这些年,中国的新城建设已经进入了下降趋势。全国各地把新城都建好了,没有什么可建了。

图二:截至2006年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)

图三:截至2014年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)

我们用颜色的深浅在图上标明数据库里新城建设的面积的分布,颜色越深的色块表示这个地方建设的新城面积越大,东北的颜色很深,西北的也很深,西南还有几个颜色比较深的。这跟前面的图的信息对比,就有意思了。好像债务负债率高的,正好是新城建设面积比较大的地方。


早在2011年,我就讲过一件事,中国出现了“土地城市化快于人的城市化”现象。发达国家人和地的城市化都是同步的,但中国出现了这两者的分离。


我自己的数据库,截止到2014年,全国280几个地级市其中272个已经建有当地的新城,开建新城的城市占整个中国的地级城市总数90%以上。而这些新城规划面积达6.9万平方公里。


非常保守的估算,这些新城建成以后可以容纳约6亿人口,把今天中国所有农民都搬到规划新城里,还填不满。因为今天13多亿人口,有8亿已经居住在城市了,只有5亿多在农村居住。这是一个非常大的问题。


现在我们规划新城,如果真建起来,未来房地产库存的消化,恐怕是一个漫长的道路。


特别要强调一条,中国地方政府债务是2009年以后增长特别快,超过70%的新城建设就在09年以后、伴随着4万亿出的计划建设起来的。中央政府说地方可以搞发展了,你可以融资了。


地方政府怎么操作呢?地方政府拿到建设用地指标做一个城市规划,似乎土地有增值的潜力了,然后建立地方政府的融资平台,拿着城市规划跑到银行借钱,一开始直接从银行借,后来又把土地作为抵押物,去债券市场上融资。


前面讲到地方政府债务增长,直接跟新城建设有关,这样表面上看没什么问题,建好以后有GDP,债务率就下来了。但投的地方有没有回报,是不是真的能够带来GDP增长,才是关键的问题。


中国这些新城的建设,可以称之为“远大”的新城,建得又远又大。在我们的样本里,新城平均规划人口达到了42万。在欧美,这算是大中城市的规模。


就选址和位置来说,新城到主城的平均距离是25公里;而我国很多城市的半径不过5-10公里。在上海,松江到人民广场的距离是30公里左右,这意味着新老城市之间可以再塞进去一个城市。


举一个比较有代表性的西部新城的例子——兰州新区。兰州新区的规划面积是1700平方公里,大约接近上海辖区面积的三分之一。兰州新区计划在2030年达到一百万人,根据2014年的数据,兰州新城当时只有19万人。


而即便达到了规划,它的人口密度也只有每平方公里600人左右,距离主城区有多远呢?兰州新区飞机场距离市中心70公里,乘火车约50分钟。于是成了这样一个新城,路建得很宽,楼造得很多,不知道人在哪里……


我曾经到贵州一个地方调研,新城建设是在一个坑坑洼洼的山区里,而且是国家级贫困县,人口只有5万。可是做的新城规划,说要人口增长到30万。我说,这个人未来从哪来?当地官员说,没有问题,从别的地方来。可这是一个在贵州山区的国家级贫困县,会有6倍的人跑到当地?


现在我们为什么要关心新城建在哪里?一个是跟中国的房价问题相关。


2003年上届政府执政以后,有个非常强烈的想法,就是要平衡地区间的经济发展。在我国体制下,帮助欠发达地区提高他们的GDP增长速度,似乎是有办法的,最直接的就是给地(实际上是建设用地指标)。


所以我们看到在2003年之后,在中西部人口仍然不断往外流出的同时,在增量的土地供应当中所占的份额却是越来越高的,这就产生了严重的空间错配。

图四:中西部省份在全国土地供应中所占的份额

数据最新的一年里,新增的建设用地指标所对应的土地供应里,中国中西部省份居然可以占70%!


中西部是人口流出的地方,却占有70%的新增的土地供应,反过来,人口流入的东部沿海地区,土地供应仅占全国的30%。哪怕没有学过经济学,也可以推出来,房价会怎么变。


第二,新城建在哪里的效率问题。在欠发达的中西部地区,短期来讲由新城建设的投资拉动下GDP看上去是上来了。但从长期来看,用地方政府债务/GDP的比率来衡量,这个建设效率是低的,这其实是给中国未来城市的发展增添了一个包袱。


在经济学意义上,路上面有没有车跑才是关键,没有车跑的路不能叫做有生产性。而投入产出效率取决于什么呢?有三个层面。


最宏观的是选址,大量新城的建设在中国中西部人口流出地,影响了投入产出效率。


第二个维度往下降一点了,就是距离,很多新城建得离老城很远。


再往下降一点就是密度,人和人之间、企业和企业之间互动的距离就是密度。


我们的研究证实,新城更低的规划密度,或者到老城的距离很远,这两个都是不好的,结果就伴随着这个地方更高的负债率。


大多数城市都想向上一跃,但从世界一线城市的发展经验来看,城市等级划分体系是相对稳定。


如果我们回顾上世纪90年代的债务,当时杠杆率和债务和亏损很多都是在国有企业,国有企业很多资产都是动产,也就是可以进行拍卖、折旧,如果拍卖成功,有个私有企业接手,可以拿机器设备进行生产。


而今天的政府负债严重性在于,很多地方政府投资形成的资产,是不生钱的,而且是不动产,那就麻烦了。空间上不能移动,不能把欠发达地区造的公路、工业园搬到人口流入地。所以中国经济的隐性泡沫,对接下来的中长期趋势来讲,是非常严重的亟待解决的问题。


要知道,新城建设和地方政府债务是非常重要的事情,应该尊重城市发展的规律,一个城市的建设因为有产业才需要相应的人口和土地,而不是把土地规划在人口流出地。政策制定者在主观上想帮中西部发展(中央给地),最后却反而害了它们,使之背上累累负债。

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